城投债属于几级债权债务：法律视角下的层级划分与实践分析

随着我国经济快速发展和城市建设步伐的加快，城市投资（以下简称“城投”）平台在地方经济发展中扮演着越来越重要的角色。作为地方政府融资的重要工具之一，城投债的发行规模持续扩大，在金融市场中占据重要地位。关于“城投债属于几级债权债务”的问题，却并未引起足够的关注和深入探讨。

城投债属于几级债权债务：法律视角下的层级划分与实践分析 图1

从法律角度出发，对城投债作为债权债务关系中的主体级别进行系统阐述，并结合相关法律法规及司法实践，全面分析其在破产程序中的清偿顺序及优先性问题。本文也将对当前城投债领域的法律适用现状进行梳理，以期为相关从业者提供有益参考。

城投债的概念与性质

（一）城投债的基本定义

城投债是指由地方政府设立的城市投资公司或其所属企业发行的债券。这类债券的资金用途通常包括基础设施建设、公共事业项目投资等，具有较强的公益性特征。与一般企业债券相比，城投债往往与政府信用密切相关，发行人多为地方融资平台。

（二）城投债的法律属性

根据《中华人民共和国合同法》（现已废止，相关条款现见于《中华人民共和国民法典》）的相关规定，债券发行人与债券持有人之间构成债权债务关系。具体而言，债券持有人享有要求发行人按期还本付息的权利，发行人负有按时履行债务的义务。

在城投债中，投资者通过债券成为债权人，其权利内容包括本金兑付请求权、利息支付请求权等。由于城投债多由地方融资平台发行，实践中常涉及地方政府的隐性担保问题，这可能导致债权的实际性质发生一定变化。

（三）城投债与政府债务的关系

根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例的规定，地方政府债务分为一般债券和专项债券。一般债券由地方政府财政收入偿还，而专项债券则由特定项目收益偿还。城投债往往不属于上述两类地方政府债务，而是作为地方政府融资的一种，具有“准市政债”的特征。

需要注意的是，2014年《关于加强地方政府性债务管理意见》（国发[2014]35号）明确要求规范地方政府债务，并剥离城投平台的政府融资职能。近年来城投债的发行主体逐步向市场化转型，部分债券已不再具备明显的政府债务属性。

债权层级划分的法律依据

在破产法框架下，债权的清偿顺序取决于债权的性质和类型。《企业破产法》第四十二条明确规定了不同类型债权的受偿顺位：

1. 优先权：包括建设工程价款优先权、船舶优先权等；

2. 普通债权：包括一般无担保债券持有人的清偿请求权；

3. 次级债权（Subordinated Debt）：在特定情况下，某些债权人会被归于次级地位，其权益劣后于其他债权人。

在城投债实践中，由于发行主体多为地方平台公司，且债券往往由地方政府提供隐性担保或增信措施，导致其法律属性存在一定的模糊性和复杂性。这使得在破产程序中对城投债的清偿顺序进行准确定位具有较大的挑战性。

城投债属于几级债权债务？

（一）政府债券与企业债券的区别

根据《中华人民共和国预算法》的规定，地方政府债务分为一般债务和专项债务，二者均需纳入政府财政预算管理，并由财政收入或特定项目收益偿还。相比之下，城投债并非直接由地方政府发行，而是通过平台公司进行市场化运作，资金用途多为公益性项目投资。

（二）地方平台转型对债权层级的影响

随着近年来地方政府融资机制改革的推进，城投平台逐步从政府融资工具向市场化企业转型。部分城投公司已实现市场化运营，并按照《公司章程》和市场规则开展业务活动。这意味着，其发行的债券在法律属性上更接近于一般企业债券。

（三）司法实践中城投债的认定

1. 案例回顾

在实际司法案例中，法院通常会综合考虑以下因素来确定城投债的性质：

- 发行人是否为地方政府设立或实际控制的企业；

- 债券资金的具体用途（公益性与否）；

- 是否存在政府隐性担保或增信措施。

在某破产案件中，法院认定某城投公司发行的债券属于企业债务，而非政府债务，并据此确定其清偿顺序。由于各地司法实践可能存在差异，具体认定标准尚未完全统一。

2. 法律适用难点

- 如何区分“政府债券”与“平台公司债券”；

- 城投债中的隐性担保是否构成刚性兑付；

- 在地方政府破产（虽然目前不存在）情况下，城投债的受偿顺序如何确定等。

（四）对债权层级的具体分析

1. 作为普通债权

如果城投平台已经完成市场化转型，并且债券发行符合《民法典》和《企业债券管理条例》的相关规定，则其债权人地位应被认定为普通债权人，享有与其他普通债权人相同的清偿顺序。

2. 作为次级债权

在某些情况下，当城投平台出现严重资不抵债问题时，其发行的债券可能被视为次级债。此时，持有人的权利将劣后于其他优先权债权人（如建设工程承包商）和其他普通债权人。

3. 特殊情况下的处理

如果债券发行人与地方政府之间存在密切关联，且债务具有一定的政府隐性担保性质，则法院可能会根据实际情况将其作为特殊类别债权进行处理，甚至可能突破《企业破产法》的常规规定。

影响城投债清偿顺序的关键因素

（一）债券条款和契约内容

债权人权益的具体内容往往由债券发行契约中明确约定。

- 是否存在加速到期条款；

- 债务人违约时，持有人的权利救济；

- 是否设有担保或其他增信措施。

（二）发行人法律地位的认定

如果发行人被认定为地方政府设立的“空壳公司”，则其债务可能被视为政府债务；反之，如其已完全市场化，则应作为企业债务处理。

（三）债券偿债资金来源

如果债券的资金来源于财政收入或其他具有政府兜底性质的项目收益，则法院可能会倾向于将其认定为政府债务；若资金来源纯粹为企业经营所得，则更可能被归类为企业债务。

（四）是否存在隐性担保或刚性兑付承诺

城投债属于几级债权债务：法律视角下的层级划分与实践分析 图2

在司法实践中，地方政府是否对城投债提供担保或承诺刚性兑付是影响债权清偿顺序的重要考量因素。根据现行法律法规，地方财政不得为平台公司提供任何形式的兜底承诺，因此法院通常会对此类协议持谨慎态度。

当前法律适用中存在的问题及建议

（一）存在的主要问题

1. 法律依据不足

目前关于城投债的清偿顺序认定尚无专门的法律规定，司法实践中更多依赖《企业破产法》和单行条例，缺乏统一的指导标准。

2. 各地司法尺度不一

不同地区法院在处理类似案件时可能做出不同判决，导致法律适用结果的不确定性。

3. 债券发行主体转型后的监管问题

随着城投平台向市场化转型，如何确保其发债行为符合市场规则并受到有效监管是一个亟待解决的问题。

（二）完善建议

1. 制定专门针对地方政府平台公司债券的法律法规，明确其法律属性和受偿顺序；

2. 加强对平台公司转型过程中的监管，确保市场化运作的真实性；

3. 建立统一的司法指导标准，减少地区间法律适用差异。

城投债是否属于次级债权或普通债权，取决于多种因素，包括债券发行主体的性质、资金用途、是否存在隐性担保以及法院的具体认定等。在当前法律框架下，大多数情况下，城投债应被归类为普通债权人，但在特殊情况下也可能被视为次级债权。

随着地方政府融资机制改革的深化和相关法律法规的完善，关于城投债清偿顺序的问题将逐步得到明确解决，从而更好地维护债券市场秩序并保护投资者合法权益。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）