城投债作为政府性债务的法律性质及其债权层级划分

地方政府融资平台公司发行的城市建设投资债券（以下简称“城投债”）已成为我国基础设施建设和公共服务提供的重要资金来源。作为一类特殊的政府性债务工具，城投债在法律性质和债权层级划分上具有其独特性和复杂性。从法律角度出发，结合相关法律法规和司法实践，探讨城投债的法律属性及其债权层级划分问题。

城投债？其法律性质如何界定？

（一）城投债的基本概念

城投债是地方政府融资平台公司为筹集资金用于城市建设、土地开发整理、公共设施建设和运营等目的而发行的一种债券。这类债券通常由地方政府及其所属部门提供隐性担保或承诺，具有较高的信用评级和较低的违约风险。

城投债作为政府性债务的法律性质及其债权层级划分 图1

（二）城投债与政府债务的关系

在法律上，城投债属于政府性债务工具的一部分，但其性质并非完全等同于一般意义上的政府债务。根据《中华人民共和国预算法》（以下简称“《预算法》”）的相关规定，地方政府债务分为一般债务和专项债务两类。一般债务用于无收益的公益性项目，主要通过发行一般债券融资；专项债务用于有一定收益的公益性项目，可以通过发行专项债券融资。

城投债作为一种准政府债务工具，在法律性质上存在一定的模糊性。根据《关于审理政府性债务案件适用法律若干问题的解释》（以下简称“《债务案件解释》”），对于地方政府通过融资平台公司发行的债券，应当区分其是否属于政府承诺偿还的范畴。如果地方政府在募集说明书或相关协议中明确承诺对债券本息承担最终偿付责任，则该债券应被视为政府债务；反之，则可能被认定为市场化的商业性债务。

城投债作为债权的法律层级划分标准

（一）债权层级的基本概念

债权层级是指在债务清偿顺序中的优先级和受偿顺序。对于同一债务人发行的不同债券或不同类型的债务工具，其 creditor rights（债权人权利）可能会因债务性质、担保措施以及偿付保障机制的不同而有所不同。

（二）城投债债权层级划分的主要标准

1. 法律关系的性质

如果城投债属于政府债务范畴（即地方政府承诺偿还），则该债券在清偿顺序上通常优先于市场化的企业债务。根据《预算法》，一般债务和专项债务应当纳入预算管理，享有财政资金的优先偿付地位。

2. 责任承担的具体

在司法实践中，法院会根据债券募集文件中对偿债保障措施的具体约定来判断债权人的受偿顺位。在某起地方政府融资平台公司破产案件中，法院认为投资者的城投债属于政府性债务范畴，因而享有优先受偿权。

3. 偿付资金来源及风险隔离机制

城投债作为政府性债务的法律性质及其债权层级划分 图2

如果城投债的资金用途具有特定的收益属性（如用于交通、能源等基础设施项目），则可能设置专门的风险隔离账户或收益质押措施。这种情况下，债券持有人的权利可能会受到特殊保护。

司法实践中的债权层级划分案例

（一）案例概述：方政府融资平台公司债券违约纠纷案

在2021年某省城投债违约案件中，法院依据《债务案件解释》的相关规定，对债券的法律性质进行了重新认定。法院认为，该债券的发行主体虽然是地方政府融资平台公司，但在募集说明书中并未明确提到政府具有直接偿付责任。法院将该债券定性为市场化商业性债务，并按照普通债权的清偿顺序进行处理。

（二）另一案例：某市城投债投资者起诉案

在另一起案件中，投资者因地方政府融资平台公司未能按期兑付债券本息而提起诉讼。法院认为，根据政府相关文件和会议纪要，该债券属于政府承诺偿还的范畴，因此应当作为政府债务优先清偿。

城投债债权层级划分中的问题与建议

（一）存在的主要问题

1. 城投债法律性质不明确，导致债权人权利保护缺乏统一标准。

2. 在具体的债券发行过程中，地方政府及其融资平台公司往往通过“政府支持”“财政补贴”等模糊表述，弱化其直接偿付责任。

3. 司法实践中对城投债的定性存在较大弹性，容易引发债权人在不同案件中受偿顺位不一致的问题。

（二）政策建议

1. 建议和财政部出台更加明确规定，统一规范地方政府融资平台公司发行债券的法律性质。

2. 在法律层面进一步细化政府债务与市场化债务的区别标准，明确不同类型债务的清偿顺序规则。

3. 加强对地方政府融资平台公司的监管，防止其通过隐性担保等方式加重地方政府债务负担。

城投债作为一类特殊的政府性债务工具，在法律性质和债权层级划分上具有复杂性和特殊性。从司法实践来看，是否属于政府债务范畴是划分债权层级的重要标准之一。未来需要进一步完善相关法律法规，明确债权人权利保护机制，以防范地方政府债务风险，促进经济可持续发展。

参考文献：

1. 《中华人民共和国预算法》及其实施条例

2. 《关于审理政府性债务案件适用法律若干问题的解释》

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）